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中國和歐盟土地利用規劃環境影響評價對比研究
    土地利用規劃是社會經濟發展到一定階段的產物。在過去的發展過程中,我國的土地利用規劃主要通過土地利用結構和布局的調整、重大項目的安排,成為協調解決有限的土地資源與無限的社會經濟發展用地需求、永續土地利用矛盾的重要工具。把環境問題更為系統的納入到土地利用規劃中去,通過分析、預測和評價戰略的環境影響,并將評價結論體現在土地利用規劃中,不僅可以提高土地利用規劃的科學性,彌補建設項目環評不足,源頭上控制土地利用規劃可能引致的生態環境問題,也強化社會主義市場經濟體制下的土地利用規劃的綜合協調功能。從而成為我國規劃環境影響評價中“一地三域”之首。歐盟2004年開始實施的《歐盟規劃環境影響評價導則》(SEA/2001/42/EC)中,將農業、林業、漁業、能源、工業、交通、廢物管理、水管理、電信、旅游、城鄉規劃和土地利用規劃作為環境影響評價的重要內容。從近年的實踐看,在能源、交通和土地利用規劃環境影響評價領域的成果尤為豐富。對比中國和歐盟土地利用規劃環境影響評價可以為我國土地利用規劃環境影響評價的開展提供借鑒。

    2中國和歐盟土地利用規劃環境影響評價的特點

    2.1土地利用規劃環境影響評價特點

    土地利用規劃環境影響評價的相關工作和研究是從2003年9月發布的《中華人民共和國環境影響評價法》開始的,評價法明確要求設區的市級以上地方政府編制的土地利用規劃應在編織過程中組織進行環境影響評價。同年,國家環保總局發布《規劃環境影響評價技術導則(試行)》,2005年,國務院辦公廳發布《國土資源部關于做好土地利用總體規劃修編前期工作意見》的通知(國辦發〔2005〕32號),提出在新一輪土地利用規劃中要加強耕地和基本農田?;?、促進節約和集約利用、優化城鄉用地結構和布局、統籌區域土地利用、協調土地利用與生態環境建設、強化規劃管理保障措施等六個重大問題的研究,其中,協調土地利用與生態環境建設實質就是探討土地利用與生態環境影響的關系,設定規劃的環境目標,提出環境友好型土地利用規劃的建議,為土地利用規劃環境影響評價提供基礎。同年12月國土資源部發布《省級土地利用總體規劃環境影響評價技術指引》(國土資發[2005]27號)。由于2006年《全國土地利用規劃綱要》的延緩審批,各級土地利用總體規劃的編制也處在暫緩之中,規劃的環境影響評價工作同樣如此。

    土地利用規劃環境影響評價與建設項目環評的關系,規劃環評的指標體系、技術方法以及一些案例的實證研究取得了一定的成果。受多學科知識整合的有效性和部門協作的可操作影響,目前的存在主要問題首先是土地利用規劃環評中的評價主題不明。評價的主體應該是土地利用規劃方案,土地利用規劃具有綜合性內容的特點,包括土地利用結構和布局,重大項目的安排等等。而且不同層次規劃的內容有所差別,比如對內容而言,高層側重于土地利用戰略和主要的土地利用結構指標,低層側重于空間布局,對分區而言,高層規劃側重于功能分區,低層次側重于用途管制分區。因此評價時需要不同的區分。其次是環境內涵不清。一些研究把土地利用規劃環境影響評價的環境主體歸納為大氣、水、土壤、地質、生物、聲和社會環境,也有的研究將環境主題界定為土地資源的規劃與管理、土地覆蓋和景觀、土壤、空氣、水環境和其他。有的還包括人居環境等等。所選擇的主體都是環境內容,但是一些環境比如大氣、聲等不是土地利用規劃直接產生的環境影響,不應該列入環境主題。因此,尋找與土地利用規劃相關的環境主題并進行評價非常重要。第三是可操作性的評價方法尚需探討。目前的研究中多把建設項目環境影響評價的方法引入到土地利用規劃環境影響評價中,比如投入產出分析法、費用效益分析方法、環境數學模型方法等等。

    鑒于我國土地利用規劃的宏觀性和綜合性,一些項目環境影響評價方法的引用需要經過適用性的分析和檢驗。因此,中國土地利用規劃環境影響評價與土地利用規劃的特點相適應,目前仍處于起步階段,指標和方法等方面處于引進和借鑒的階段,一些基本的思路和方法問題仍然模糊。

    2.2 歐盟土地利用規劃環境影響評價分析

    歐盟自2004年的規劃環境影響評價導則在各國實施以來,土地利用規劃環境影響評價的研究與實踐進展有一定的進展。尤其是英國的城鄉規劃以及荷蘭空間規劃中與我國推動利用規劃相關的內容的評價。

    以荷蘭國家空間規劃中的deltrametropoool開發(包括阿姆斯特丹、烏特勒支、鹿特丹和海牙,相當我我國的土地利用規劃)為例,規劃的目標在于通過基礎設施與城市開發將四個城市融合為一個大都會,以刺激經濟發展,主要考慮加快城市化、改善公共交通、開發綠色/藍色網路以及改善商業環境。在提出一系列備選方案和綜合評價的基礎上,給出推薦方案。首先,選擇的環境影響問題包括:空間多樣性、經濟社會效益、文化多樣性、社會公正、科持續性、吸引力與人文因素、靈活性與穩固性、成本與交通影響等等。比如其中的空間多樣性問題主要考慮城市和農村地區的面積、空地面積、有價值的景觀面積、有歷史價值地區的面積以及主要城市間的綠化隔離帶。其次,分確定規劃綠地和水域、規劃基礎設施和規劃居住區和工業區三個步驟確定可選方案。第三,評價方法方面,主要采用交通模型、經濟效益模型以及專家評審會等方法。第四,多種評價方法進行方案比選。比如按每項指標量化打分、按每項指標排序、分析對實現政策目標的貢獻、經濟成本效益的分析、定性評價等等。第五,通過對五個不同方案的評價,對比選擇了總體最佳的方案三,即內環有居住區,不采用磁懸浮列車,外環傾向于采用高速列車,主要城市間采用高速列車,中等規模城市間采用地鐵,小城鎮間采用巴士和輕軌。結果是城市更為集中,圈內公交系統更為發達。比較著名的英國歐德漢姆(Oldham)地區單一發展規劃(UDP)的環境影響評價具有一定相似性。

    以上案例可以看出,歐洲土地利用規劃環境影響評價中評價主體具體,涉及到一個具體的開發方案,環境主體具有廣泛性,包括經濟、社會和人文等諸多方面,評價的方法主要源于項目環境影響評價。這是和這些國家的土地利用規劃特點相適應的。

    3土地利用規劃環境影響評價對比

    3.1 土地利用規劃內涵、環境內涵的界定

    土地利用規劃內涵以及環境內涵的不同界定決定了中國和歐盟土地利用規劃環境影響評價具有很大的差別。

    (1)土地利用規劃的內涵:各國政治經濟體制、行政機構設置]、地域面積、社會經濟發展階段導致的規劃面臨的問題有所不同,各國的規劃體系差別很大。土地利用規劃作為規劃體系中的主要內容,盡管名稱相同,但是規劃的定位和內容差別很大。比如說英國的土地利用規劃屬于城鄉規劃體系中的低層的規劃,主要內容是一張土地利用布局圖。德國的土地利用規劃是國家空間規劃體系的最低層規劃,主要以布局為主。中國的土地利用規劃作為宏觀調控的手段,高層以政策為主,低層以分區為主。主要采用指標加分區的模式,這在世界上也是獨一無二的。因此,在借鑒引進的時候,區分同一名稱下不同的規劃內容非常必要。

    (2)環境的內涵。歐洲規劃環境影響評價導則中對環境的界定范圍廣泛,包括自然環境、社會經濟環境等多個方面。我國的規劃環境影響評價導則中對環境主題的界定也包括了生物多樣性、人口、健康、動植物、土壤、水、空氣、氣候因子、礦產資源、文化遺產和自然景觀等。而在實際的規劃環境影響評價過程中,受部門職能劃分以及土地利用規劃產生的環境問題的特殊性影響,中國土地利用規劃環境影響中環境的主題會范圍會更小。

    3.2 規劃環境的指標和方法

    與規劃主題和環境主題的特點相適應,歐洲的規劃環境影響評價的指標和方法多具有典型的項目環境影響評價的痕跡。盡管英國目前已經開始了比如基本決策窗口(ANSEA)的規劃環境影響評價的方法研究,但目前采用的主體方法仍以項目環評類為主。歐洲規劃環境影響評價導則中有較為明顯的體現。從某種角度而言,2003年發布的《規劃環境影響評價評價技術導則》中的評價指標和方法更多的具有項目環境影響評價的痕跡,在操作上具有一定的困難。相似的指標體系和方法對歐盟時適合的,而對我國卻未必適用。

    3.3 規劃環境影響評價的空間層次

    土地利用規劃的環境影響評價是為土地規劃服務的。不同尺度的土地利用規劃功能和所針對的問題不同,與此相對應的環境影響評價也有不同的內容和評價的指標體系。我國地域面積廣大,分為全國、?。ㄗ災吻?、直轄市)、市(地區)、縣(區)和鄉(鎮)五級體系,是多層次的,已經或者正在編制相應的規劃編制要點或導則,土地利用規劃環境影響評價導則的編制應與此相適應。而歐洲的土地利用規劃主要是屬于低層,內容單一,不存在層級之間的差別。因此我國土地利用規劃環境影響評價的工作和研究有更大的空間和更廣泛的內容。

    4改善中國土地利用規劃環境影響評價的建議

    考慮到我國土地利用規劃指標本身的綜合性,環境指標數據的難獲取性和定量化方面存在的問題;以及在中宏觀尺度上土地利用與環境之間的關系等問題的研究仍在進行之中等,都給我國的土地利用規劃環境影響評價帶來了新的挑戰。建議在以下方面開展研究工作:

    4.1 建立基于中國土地利用規劃特點的規劃環境影響評價體系

    我國的戰略環境影響評價與國際上開展的戰略環境影響評價中的2P層次相對應。由于規劃通常是政府行為,具有政策性,因此往往和國家的政治以及經濟體制關系密切。通過世界銀行開展的培訓、亞洲銀行開展的培訓以及國家環境?;ぞ鐘肴鸕淶模觟da公司開展的五期“戰略環境影響評價高級培訓班”等途徑引進了許多國外關于戰略環境影響評價的方法,但是由于在不同國家間制度差異導致的規劃差異形成的規劃環境影響評價方法的差異等方面缺乏足夠的研究,在實踐中仍存在一定的問題。從中國的國情出發,建立“本土化”的規劃環境影響評價體系非常重要。

    4.2 合理界定土地利用規劃與土地利用規劃環境影響評價的內容

    土地利用規劃的本質是對在有限的資源上協調不同部門、不同類型、不同地域的用地需求,協調相關規劃的關系是作為綜合性的土地利用規劃的重要內容。但是,按照109號文件中第六條對規劃環境影響評價報告的內容將規劃與相關政策、法律法規以及其他相關規劃的協調性分析作為重要內容,忽略了綜合性規劃的特點。界定土地利用規劃和土地利用規劃環境影響評價的界限,合理規范土地利用規劃環境影響評價的內容非常重要。正如英國的Riki Therivel 所說“SEA的任務是為決策提供輔助信息,而不是去做決策,因此SEA不應當陷入任何平衡或首先考慮一些標準是否會引起與其它標準的沖突”(2003)

    4.3 發展規劃導向的土地利用規劃環境評價方法

    當前SEA的方法程序有兩種(目標導向和過程導向),一種是基于傳統的項目環境影響評價的方法,另一種是基于政策或規劃的評價方法。具有戰略性特點的土地利用規劃環境影響評價適合于后一種方法。在規劃方法上目前更多的采用壓力-狀態-響應方法、情景分析方法、生態足跡方法、生態價值服務功能、模型分析的方法、地理信息系統方法和公眾參與等方法。正如Riki Therivel 所說:“在EIA中,影響的預測和評估技術方法越仔細、科學越好。而SEA中,許多SEA影響本身無法量化或者不能對其進行空間定位,以至于許多技術如地理信息系統或費用效益分析只能提供片面的或者可能偏差的信息”。具體應結合案例的研究,對比分析不同評價方法的適用性。

    4.4加強多學科、多部門的合作以及公眾參與

    不僅土地利用規劃本身具有綜合性的特點,對規劃指標的理解和把握需要有多學科的知識背景。而土地利用規劃的環境評價更綜合考慮規劃實施后對各種環境因素及其所構成的生態系統可能造成的影響,因此以土地利用規劃環境影響評價問題為核心,整合多學科人才,凝聚多學科知識,集成多學科的方法,尤其是規劃學、環境科學和技術科學是必要的。部門的協作尤其是環境部門與規劃編制部門的合作,使土地利用規劃環境影響評價發揮作用的重要前提。此外,社會主義市場經濟的發展需要土地使用者主體更多的參與到土地利用中,而且土地利用規劃本身就是為不同的土地使用主體服務的,與土地利用規劃相同,土地利用規劃的環境影響評價也應該加強公眾的參與。

 

 

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